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Organização da Administração do Estado

por A Formiga, em 12.05.08

Administração Pública

A Administração Pública é uma realidade vasta e complexa.

Tradicionalmente, a Administração Pública é entendida num duplo sentido: sentido orgânico e sentido material. No sentido orgânico, a administração pública é o sistema de órgãos, serviços e agentes do Estado e de outras entidades públicas que visam a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas; no sentido material, a administração pública é a própria actividade desenvolvida por aqueles órgãos, serviços e agentes.

Considerando o seu sentido orgânico, é possível distinguir na Administração Pública três grandes grupos de entidades:

  • Administração directa do Estado,
  • Administração indirecta do Estado
  • Administração Autónoma

A relação que estes grandes grupos estabelecem com o Governo, na sua qualidade constitucional de órgão supremo da Administração Pública, é diferente e progressivamente mais ténue; assim, as entidades da Administração directa do Estado estão hierarquicamente subordinadas ao Governo (poder de direcção), as entidades da Administração indirecta do Estado estão sujeitas à sua superintendência e tutela (poderes de orientação e de fiscalização e controlo) e as entidades que integram a Administração Autónoma estão apenas sujeitas à tutela (poder de fiscalização e controlo).

A Administração directa do Estado integra todos os órgãos, serviços e agentes integrados na pessoa colectiva Estado que, de modo directo e imediato e sob dependência hierárquica do Governo, desenvolvem uma actividade tendente à satisfação das necessidades colectivas.

Mas nem todos os serviços da Administração directa do Estado têm a mesma competência territorial, pelo que devem distinguir-se:

  • Serviços centrais
  • Serviços periféricos

Os Serviços centrais têm competência em todo o território nacional, como as Direcções-Gerais organizadas em Ministérios, e os Serviços periféricos têm uma competência territorialmente limitada, como acontece com as Direcções Regionais (de Educação e de Agricultura, por exemplo), das Administrações Regionais de Saúde ou os Governos Civis, cuja competência se circunscreve à área geográfica em que actuam. Serviços periféricos são também os serviços de representação externa do Estado (embaixadas e consulados).

O segundo grupo – Administração indirecta do Estado – integra as entidades públicas, distintas da pessoa colectiva “Estado”, dotadas de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira que desenvolvem uma actividade administrativa que prossegue fins próprios do Estado; trata-se de administração “do Estado” porque se prosseguem fins próprios deste, e de “administração indirecta” porque estes fins são prosseguidos por pessoas colectivas distintas do Estado.
A Administração indirecta do Estado compreende três tipos de entidades:

  • Serviços personalizados
  • Fundos personalizados
  • Entidades públicas empresariais

Os Serviços personalizados são pessoas colectivas de natureza institucional dotadas de personalidade jurídica, criadas pelo poder público para, com independência em relação à pessoa colectiva Estado, prosseguirem determinadas funções próprias deste. É o caso, por exemplo, do Instituto Nacional de Estatística, I.P., que tem por missão a promoção e divulgação da informação estatística oficial, do Instituto de Emprego e Formação Profissional, I.P., que tem por missão promover a criação e a qualidade do emprego e combater o desemprego através da execução de políticas activas de emprego e do Laboratório Nacional de Engenharia Civil, I.P., que tem por missão empreender, coordenar e promover a investigação científica e o desenvolvimento tecnológico necessárias ao progresso e à boa prática da engenharia civil.
São também serviços personalizados do Estado os Hospitais públicos não empresarializados, as Universidades públicas e as Entidades Reguladoras Independentes, com funções de regulação de determinados sectores de actividade.

Os Fundos personalizados são pessoas colectivas de direito público, instituídas por acto do poder público, com natureza patrimonial. Trata-se de um património de afectação à prossecução de determinados fins públicos especiais, como acontece, por exemplo, com os Serviços Sociais das forças de segurança.

As Entidades públicas empresariais são pessoas colectivas de natureza empresarial, com fim lucrativo, que visam a prestação de bens ou serviços de interesse público, nas quais o Estado ou outras entidades públicas estaduais detêm a totalidade do capital.

São Entidades públicas empresariais os Hospitais públicos empresarializados, como o Hospital de Santa Maria, EPE ou o Hospital Geral de Santo António, EPE.

O terceiro e último grande grupo de entidades que compõem a Administração Pública é constituído pela Administração autónoma. Trata-se de entidades que prosseguem interesses próprios das pessoas que as constituem e que definem autonomamente e com independência a sua orientação e actividade; estas entidades agrupam-se em três categorias:

  • Administração Regional (autónoma)
  • Administração Local (autónoma)
  • Associações públicas

O substrato destas entidades é de natureza territorial, no caso da Administração Regional (autónoma) e da Administração Local (autónoma), e de natureza associativa, no caso das Associações públicas.

A Administração Regional (autónoma) tem a mesma matriz organizacional da Administração directa do Estado e da Administração indirecta do Estado. Por isso, também na Administração Regional (autónoma) é possível distinguir a Administração directa (com serviços centrais e periféricos) e a Administração indirecta (com Serviços personalizados, Fundos personalizados e Entidades públicas empresariais).

O que distingue a Administração directa e indirecta do Estado da Administração Regional (autónoma) é a sua competência territorial e material. Na verdade, enquanto no caso da administração estadual a competência respeita a todas as matérias e é exercida sobre todo o território nacional, os órgãos, agentes e serviços da administração regional (autónoma) têm competência limitada às matérias de interesse das respectivas populações que não sejam constitucional e estatutariamente limitadas à administração estadual (como acontece com a defesa nacional e relações externas, por exemplo) e exercem a sua competência exclusivamente sobre o território da respectiva região e nos limites da autonomia regional definidos na Constituição da República e nos respectivos Estatutos político-administrativos.

A Administração Local (autónoma) obedece, também, ao mesmo modelo: serviços de administração directa (centrais e periféricos) e indirecta (entidades públicas empresariais). A Administração Local (autónoma) é constituída pelas autarquias locais (pessoas colectivas de base territorial, dotadas de órgãos representativos próprios que visam a prossecução de interesses próprios das respectivas populações). A competência dos órgãos e serviços da Administração Local (autónoma) restringe-se também ao território da respectiva autarquia local e às matérias estabelecidas na lei.

Finalmente, as Associações públicas são pessoas colectivas de natureza associativa, criadas pelo poder público para assegurar a prossecução dos interesses não lucrativos pertencentes a um grupo de pessoas que se organizam para a sua prossecução. São Associações públicas, por exemplo, as Ordens profissionais e as Câmaras dos Solicitadores, dos Despachantes Oficiais e dos Revisores Oficiais de Contas, já que constituem associações dos membros das respectivas profissões que regulam e disciplinam o exercício da sua actividade.